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国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见
中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会2015-05-17

国办发〔2015〕38号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  城市公立医院综合改革是深化医药卫生体制改革的一项重要任务。2010年国家联系试点城市公立医院改革启动以来,各试点城市积极探索,改革取得明显进展,积累了宝贵经验,奠定了拓展深化改革试点的基础。但是公立医院改革是一项长期艰巨复杂的系统工程,当前还存在一些比较突出的矛盾和问题,公立医院逐利机制有待破除,外部治理和内部管理水平有待提升,符合行业特点的人事薪酬制度有待健全,结构布局有待优化,合理的就医秩序还未形成,人民群众就医负担依然较重等,迫切需要通过体制机制改革逐步加以解决。根据党的十八大、十八届二中、三中、四中全会精神和《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号)要求,为加强对城市公立医院(地级市辖区及以上城市公立医院)综合改革试点的指导,经国务院同意,现提出如下意见。
  一、总体要求
  (一)指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,着力解决群众看病就医问题,把深化医改作为保障和改善民生的重要举措,将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点,加快推进城市公立医院改革。充分发挥公立医院公益性质和主体作用,切实落实政府办医责任,着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作,为持续深化公立医院改革形成可复制、可推广的实践经验。
  (二)基本原则。
  坚持改革联动。推进医疗、医保、医药联动,促进区域内公立医疗机构同步改革,强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作,与社会办医协调发展,营造良好的公立医院改革环境,增强改革的系统性、整体性和协同性。
  坚持分类指导。明确城市公立医院功能定位,充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用。从实际出发,针对不同地区、不同层级、不同类型的公立医院,在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化的改革政策。
  坚持探索创新。在中央确定的改革方向和原则下,鼓励地方发扬首创精神,大胆探索、锐意创新,突破政策障碍和利益藩篱,建立符合实际的体制机制。
  (三)基本目标。破除公立医院逐利机制,落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任,充分发挥市场机制作用,建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制;构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局,有效缓解群众看病难、看病贵问题。2015年进一步扩大城市公立医院综合改革试点。到2017年,城市公立医院综合改革试点全面推开,现代医院管理制度初步建立,医疗服务体系能力明显提升,就医秩序得到改善,城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低;医药费用不合理增长得到有效控制,卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调;群众满意度明显提升,就医费用负担明显减轻,总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。
  (四)基本路径。建立现代医院管理制度,加快政府职能转变,推进管办分开,完善法人治理结构和治理机制,合理界定政府、公立医院、社会、患者的责权利关系。建立公立医院科学补偿机制,以破除以药补医机制为关键环节,通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施,留出空间,同步理顺公立医院医疗服务价格,建立符合医疗行业特点的薪酬制度。构建协同发展的服务体系,以基层服务能力建设为基础,以分工协作机制为支撑,综合运用法律、社保、行政和市场手段,优化资源配置,引导合理就医。
  将管理体制、运行机制、服务价格调整、医保支付、人事管理、收入分配等改革作为重点任务,国家、省级相关部门要加强指导,给予政策支持,并将相关权限下放给试点城市。
  二、改革公立医院管理体制
  (五)建立高效的政府办医体制。实行政事分开,合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式,明确政府及相关部门的管理权力和职责,构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。建立协调、统一、高效的办医体制,各试点城市可组建由政府负责同志牵头,政府有关部门、部分人大代表和政协委员,以及其他利益相关方组成的管理委员会,履行政府办医职能,负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等,并明确办事机构,承担管理委员会日常工作。各级行政主管部门要创新管理方式,从直接管理公立医院转为行业管理,强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。卫生计生、教育等部门要积极研究探索高校附属医院管理体制改革。
  (六)落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制,落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制,实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行,落实院务公开,发挥职工代表大会职能,强化民主管理。健全院长选拔任用制度,鼓励实行院长聘任制,突出专业化管理能力,推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。逐步取消公立医院的行政级别,各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。
  (七)建立以公益性为导向的考核评价机制。卫生计生行政部门或专门的公立医院管理机构制定绩效评价指标体系,突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标,定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核,考核结果向社会公开,并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩,建立激励约束机制。
  (八)强化公立医院精细化管理。加强医院财务会计管理,强化成本核算与控制,落实三级公立医院总会计师制度。推进公立医院后勤服务社会化。加强医疗质量管理与控制,规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植(介)入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务,加强预约和分诊管理,不断优化医疗服务流程,改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境,尊重医务人员劳动,维护医务人员合法权益。健全调解机制,鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险,构建和谐医患关系。
  (九)完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门(含中医药管理部门)医疗服务监管职能,统一规划、统一准入、统一监管,建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督,加强审计监督。加强医院信息公开,建立定期公示制度,运用信息系统采集数据,重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用,加强行业自律、监督和职业道德建设,引导医疗机构依法经营、严格自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。探索对公立医院进行第三方专业机构评价,强化社会监督。
  三、建立公立医院运行新机制
  (十)破除以药补医机制。试点城市所有公立医院推进医药分开,积极探索多种有效方式改革以药补医机制,取消药品加成(中药饮片除外)。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等,建立科学合理的补偿机制。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链,完善医药费用管控制度,严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法,改变公立医院收入结构,提高业务收入中技术劳务性收入的比重,降低药品和卫生材料收入的比重,确保公立医院良性运行和发展。力争到2017年试点城市公立医院药占比(不含中药饮片)总体降到30%左右;百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下。
  (十一)降低药品和医用耗材费用。改革药品价格监管方式,规范高值医用耗材的价格行为。减少药品和医用耗材流通环节,规范流通经营和企业自主定价行为。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔2015〕7号),允许试点城市以市为单位,按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为、推动药品生产流通企业整合重组的原则,在省级药品集中采购平台上自行采购。试点城市成交价格不得高于省级中标价格。如果试点城市成交价格明显低于省级中标价格,省级中标价格应按试点城市成交价格调整。可结合实际鼓励省际跨区域、专科医院等联合采购。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购,网上公开交易。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。加强药品质量安全监管,严格市场准入和药品注册审批,保障药品的供应配送和质量安全。采取多种形式推进医药分开,患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强合理用药和处方监管,采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用,强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。
  (十二)理顺医疗服务价格。在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下,试点城市要在2015年制定出台公立医院医疗服务价格改革方案。经科学测算,在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时,降低大型医用设备检查治疗价格,合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格,特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。改革价格形成机制,逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量,积极探索按病种、按服务单元定价。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系,建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。公立医院由政府投资购置的大型设备,按扣除折旧后的成本制定检查价格;对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备,由政府按扣除折旧后的价格回购,回购有困难的限期降低检查价格。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。加强医药价格监管,建立价格监测和预警机制,及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。
  (十三)落实政府投入责任。各级政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入,对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助,保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院(民族医院)、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式,强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。
  四、强化医保支付和监控作用
  (十四)深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用,强化医保基金收支预算,建立以按病种付费为主,按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式,逐步减少按项目付费。鼓励推行按疾病诊断相关组(DRGs)付费方式。2015年医保支付方式改革要覆盖区域内所有公立医院,并逐步覆盖所有医疗服务。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径,加快推进临床路径管理。到2015年底,试点城市实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%,同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面,实行按病种付费的病种不少于100个。加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用,有效控制医疗成本,逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。利用商业健康保险公司的专业知识,发挥其第三方购买者的作用,帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。
  (十五)逐步提高保障绩效。逐步提升医保保障水平,逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上,逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围,鼓励提供和使用适宜的中医药服务。建立疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。推进商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接,进一步减轻群众医药费用负担。
  五、建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度
  (十六)深化编制人事制度改革。在地方现有编制总量内,合理核定公立医院编制总量,创新公立医院机构编制管理方式,逐步实行编制备案制,建立动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面,对编制内外人员待遇统筹考虑,按照国家规定推进养老保险制度改革。实行聘用制度和岗位管理制度,人员由身份管理向岗位管理转变,定编定岗不固定人员,形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权,对医院紧缺、高层次人才,可按规定由医院采取考察的方式予以招聘,结果公开。
  (十七)合理确定医务人员薪酬水平。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点,国家有关部门要加快研究制定符合医疗卫生行业特点的薪酬改革方案。在方案出台前,试点城市可先行探索制定公立医院绩效工资总量核定办法,着力体现医务人员技术劳务价值,合理确定医务人员收入水平,并建立动态调整机制。完善绩效工资制度,公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配,做到多劳多得、优绩优酬,重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜,合理拉开收入差距。
  (十八)强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩,突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度,将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理,严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标,医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。
  六、构建各类医疗机构协同发展的服务体系
  (十九)优化城市公立医院规划布局。按照《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)的通知》(国办发〔2015〕14号)要求以及本省(区、市)卫生资源配置标准,并结合服务人口与服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化,制定区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置规划。国家、省级卫生计生部门及相关部门要加强指导和协调,将区域内各方面、各层次医疗卫生资源纳入规划统筹考虑。要把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据,增强规划的约束力,定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备,对超出规模标准的公立医院,要采取综合措施,逐步压缩床位。公立医院优先配置国产医用设备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模,提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。
  (二十)推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划和医疗机构设置规划,合理把控公立医院数量、布局和结构,鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医,扩大卫生资源总量。鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗,优先支持举办非营利性医疗机构。公立医院资源丰富的城市,可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点,加强有形资产和无形资产的评估,防止国有资产流失,要坚持规范有序、监管有力,确保公开公平公正,维护职工合法权益。
  (二十一)强化分工协作机制。引导各级公立医院与基层医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制,加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向,以业务、技术、管理、资产等为纽带,探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式,完善管理运行机制,并引导开展有序竞争。在统一质量控制标准前提下,实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。可探索整合和利用现有资源,设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构,促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。
  (二十二)加强人才队伍培养和提升服务能力。推进医教研协同发展。2015年,试点城市要实施住院医师规范化培训,原则上所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科。推动建立专科医师规范化培训制度,加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强继续教育的针对性和有效性,创新教育模式及管理方法,强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向,以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。
  七、推动建立分级诊疗制度
  (二十三)构建分级诊疗服务模式。推动医疗卫生工作重心下移,医疗卫生资源下沉。按照国家建立分级诊疗制度的政策要求,在试点城市构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊,基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务,注重发挥全科医生作用,推进全科医生签约服务。逐步增加城市公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源,上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。到2015年底,预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上,减少三级医院普通门诊就诊人次。完善双向转诊程序,各地要制定常见病种出入院标准和双向转诊标准,实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊,重点畅通患者向下转诊渠道,鼓励上级医院出具治疗方案,在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成,在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制,加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。可由三级医院专科医师与基层全科医生、护理人员组成医疗团队,对下转慢性病和康复期患者进行管理和指导。推进和规范医师多点执业,促进优质医疗资源下沉到基层。
  (二十四)完善与分级诊疗相适应的医保政策。2015年底前,试点城市要结合分级诊疗工作推进情况,明确促进分级诊疗的医保支付政策。对没有按照转诊程序就医的,降低医保支付比例或按规定不予支付。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距,对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。
  八、加快推进医疗卫生信息化建设
  (二十五)加强区域医疗卫生信息平台建设。构建完善的区域人口健康信息平台,建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库,完善技术标准和安全防护体系,逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同,促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享,推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。2015年底前,实现行政区域内所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接。
  (二十六)推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设,强化信息技术标准应用和数据安全管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划,方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算,为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。依靠大数据支撑,强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设,强化远程会诊、教育等服务功能,促进优质医疗资源共享。2015年底前,实现与国家药品电子监管系统对接,积极开展药品电子监管码核注核销;各试点城市基本完成所有二级以上医院信息化标准建设,60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。
  九、强化组织实施
  (二十七)明确进度安排。试点地区政府要结合实际,及时出台改革的具体实施方案。明确改革的路线图、时间表,把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式,做到科学测算、分类施策、务实操作、务求突破。建立试点地区的国家、省、市公立医院改革联动机制,确保试点区域内所有公立医院均纳入改革范围整体推进。所辖县及县级市要按照国家关于县级公立医院综合改革的政策要求推进改革。综合医改试点省份要将城市公立医院改革作为改革重中之重,加强组织领导、政策指导和督促推进,在体制机制创新方面取得新突破,并统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、公共卫生、监管体制等综合改革,率先实现医改总体目标。
  (二十八)强化组织保障。各地区要将公立医院改革作为当地全面深化改革的重要内容,试点城市主要领导负总责,分管领导具体负责,围绕公立医院改革政策,分解工作任务,明确各部门职责,责任到人,确保落实。国家和省级层面也要明确任务分工,卫生计生、财政、发展改革、价格、编制、人力资源社会保障、中医药、教育等相关部门各司其职,进一步解放思想,强化对地方试点的支持和指导,完善配套改革措施,密切配合,综合推进。
  (二十九)加强督导评价。各省(区、市)要建立督导、考核、评估、问责机制,督促试点城市整体推进改革任务,并将公立医院改革工作纳入试点城市政府绩效考核内容。相关部门要加强对城市公立医院改革试点工作的指导,制定改革效果评价指标体系。探索对试点城市改革效果进行第三方评估。建立试点城市改革推进情况定期通报和退出机制,对改革进展滞后的地区向省级人民政府通报并实行问责,收回有关补助资金。
  (三十)及时总结宣传。各有关部门要密切跟踪工作进展,及时总结经验,研究解决改革中出现的问题。对于相对成熟的改革经验,要加快推广应用。大力宣传和解读改革的政策措施,加大正面宣传力度,合理引导社会舆论和群众预期,凝聚共识、增强信心,营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作,发掘和宣传先进典型,调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。开展对地方各级政府、相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训,提高政策水平和执行力,确保改革顺利推进。


国务院办公厅
2015年5月6日

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